Il Codice dei Beni Culturali e del Paesaggio (D.Lgs. 42 del 2004) è la fonte normativa di riferimento che ha sistematizzato e sostituito le leggi precedenti, raccogliendo in un unico testo la disciplina di tutela e valorizzazione del patrimonio nazionale. Ma il Codice si inserisce in una fitta rete di fonti costituzionali, convenzioni internazionali, leggi regionali e piani paesaggistici che ne condizionano l’interpretazione e l’applicazione. Conoscere questa architettura normativa è indispensabile per esercitare la professione senza incorrere in responsabilità che possono avere pesanti conseguenze patrimoniali e penali.
Il punto di partenza è l’articolo 9 della Costituzione, che attribuisce alla Repubblica il compito di tutelare il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della nazione. Questo ancoraggio costituzionale indica che i beni culturali e paesaggistici godono di una protezione gerarchicamente sovraordinata rispetto a qualsiasi altra potestà programmatoria, compresa quella urbanistica comunale. L’articolo 117 aggiunge un’ulteriore dimensione: distingue tra tutela del patrimonio culturale – riservata alla potestà legislativa esclusiva dello Stato – e valorizzazione, che invece rientra nella legislazione concorrente tra Stato e Regioni. Questa distinzione indica che le norme di tutela sono uniformi su tutto il territorio nazionale, ma le politiche di valorizzazione e fruizione possono variare da regione a regione.
Sul piano internazionale, il Codice recepisce una serie di convenzioni come la Convenzione UNESCO di Parigi del 1972 sul patrimonio culturale materiale e immateriale, la Convenzione Europea del Paesaggio firmata a Firenze nel 2000, le disposizioni sul patrimonio subacqueo, le norme sulla circolazione illecita dei beni culturali: tutte queste fonti contribuiscono a costruire un sistema di protezione che impone allo Stato italiano obblighi precisi nei confronti della comunità internazionale.
Patrimonio culturale: una definizione da non semplificare
Uno degli errori più frequenti è usare il termine “patrimonio culturale” come sinonimo di “beni culturali”. Il Codice chiarisce che il patrimonio culturale è una categoria che include sia i beni culturali in senso proprio – cose immobili e mobili che presentano interesse artistico, storico, archeologico, etnoantropologico – sia i beni paesaggistici, intesi come immobili e aree che costituiscono espressione dei valori storici, culturali, naturali, morfologici ed estetici del territorio. Questa distinzione ha conseguenze pratiche molto rilevanti. I beni culturali sono governati da una logica di conservazione dell’integrità materica: la loro trasformazione è in linea di principio vietata, salvo autorizzazione ministeriale che si esprime in termini di compatibilità con il carattere storico o artistico del bene. I beni paesaggistici operano secondo una logica di compatibilità con i valori: la trasformazione non è preclusa in assoluto, ma deve essere sottoposta a un giudizio di compatibilità paesaggistica che valuta se l’intervento sia coerente con i caratteri identitari del territorio. La differenza incide sui procedimenti autorizzativi, sui soggetti competenti, sulle sanzioni applicabili e perfino sulla natura giuridica degli atti.
Un’altra distinzione fondamentale è quella tra tutela e valorizzazione. La tutela, disciplinata dall’articolo 3, consiste nell’esercizio di funzioni di protezione e conservazione del patrimonio, ai fini della pubblica fruizione, e si esplica attraverso provvedimenti che conformano e regolano diritti e comportamenti inerenti alla conservazione. La valorizzazione (art. 6) è invece orientata alla promozione della conoscenza e all’assicurazione delle migliori condizioni di fruizione pubblica.
Conformità e compatibilità: il nodo concettuale più importante
Nell’urbanistica, la conformità è un dato tendenzialmente oggettivo: la norma stabilisce un indice, una distanza, un’altezza, e l’intervento o rispetta quel parametro o non lo rispetta.
Nel paesaggio, invece, il parametro di giudizio è la compatibilità dell’intervento con i valori paesaggistici tutelati – un concetto che contiene inevitabilmente una componente di soggettività tecnica, perché si tratta di valutare valori estetici, identitari e culturali che non si lasciano ridurre a numeri. Questo ha una conseguenza pratica molto importante per il progettista: la relazione paesaggistica non può limitarsi a elencare i dati dell’intervento e a dichiararne la coerenza formale con le norme. Deve costruire un iter logico-argomentativo rigoroso, che dimostri come i valori paesaggistici tutelati siano stati riconosciuti, considerati e rispettati nella concezione del progetto. Il giudice non valuta l’esito del progetto in termini estetici, ma la correttezza del procedimento intellettivo con cui il professionista ha affrontato il tema della compatibilità.
La complessità aumenta ulteriormente nel regime dei cosiddetti vincoli vestiti: quando la dichiarazione di interesse pubblico o culturale contiene anche le prescrizioni d’uso specifiche del bene vincolato, il giudizio tende a spostarsi verso la conformità a quelle prescrizioni, rendendo il parere della Soprintendenza obbligatorio ma, in linea di principio, non vincolante.
Nei casi in cui i vincoli non siano “vestiti”, il parere della soprintendenza è obbligatorio e vincolante.
Il procedimento autorizzativo: l’articolo 146 e il DPR 31/2017
Il principale strumento procedurale per gli interventi su aree e immobili di interesse paesaggistico è l’autorizzazione paesaggistica disciplinata dall’articolo 146 del Codice. La norma è perentoria: i proprietari, possessori o detentori di beni paesaggistici tutelati non possono eseguire interventi che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione senza aver preventivamente ottenuto l’autorizzazione dall’autorità competente.
Il comma 4 dello stesso articolo sancisce una regola di fondamentale importanza pratica: l’autorizzazione paesaggistica è atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli abilitativi edilizi. Questo significa che un titolo edilizio rilasciato in assenza dell’autorizzazione paesaggistica è viziato nella sua formazione: non si è mai legittimamente costituito come atto idoneo a consentire i lavori, e non può essere sanato semplicemente ottenendo l’autorizzazione paesaggistica successivamente.
Il DPR 31 del 2017 ha introdotto una distinzione tra procedimento ordinario e procedimento semplificato per le autorizzazioni paesaggistiche, prevedendo anche un allegato A con gli interventi esclusi dall’autorizzazione e un allegato B con quelli ammessi al procedimento semplificato. Tutto ciò che non rientra in questi allegati segue il percorso ordinario.
Il sistema sanzionatorio: tra amministrativo e penale
La parte quarta del Codice costruisce un sistema sanzionatorio articolato in due titoli: le sanzioni amministrative, che mirano al ripristino del bene; le sanzioni penali, che hanno come centro la persona e la sua condotta.
Sul versante amministrativo, l’articolo 160 prevede che per i beni culturali il Ministero ordini al responsabile l’esecuzione a proprie spese delle opere necessarie al ripristino. Se la reintegrazione è impossibile, la sanzione si converte in un pagamento per equivalente, pari al valore della cosa perduta o alla diminuzione di valore subita. L’articolo 164 introduce una conseguenza ancora più radicale: gli atti giuridici compiuti in violazione dei divieti stabiliti dal Codice sono nulli, con efficacia retroattiva.
Per i beni paesaggistici, l’articolo 167 del Codice dei Beni Culturali disciplina le conseguenze degli interventi eseguiti in assenza o difformità dall’autorizzazione paesaggistica, e il comma 4 prevede la possibilità di un accertamento postumo di compatibilità paesaggistica come alternativa alla rimessione in pristino. È uno strumento spesso mal compreso, sia nelle sue possibilità che nei suoi limiti. La norma ammette l’accertamento postumo solo in tre ipotesi tassative: quando i lavori non abbiano determinato creazione di superfici utili o volumi; quando l’intervento riguardi l’impiego di materiali diversi da quelli prescritti; oppure quando si tratti di meri interventi di manutenzione. Tutto il resto – qualsiasi intervento che abbia modificato la morfologia del territorio nel senso paesaggistico del termine – non è sanabile in via postuma.
Sul versante penale, occorre distinguere tra i reati relativi ai beni culturali e reati relativi al paesaggio. Per i beni culturali, l’articolo 169 prevede l’arresto fino a un anno e l’ammenda per chi compie operazioni vietate senza autorizzazione. L’articolo 181, relativo alle violazioni paesaggistiche, è stato ricondotto dalla Corte Costituzionale nell’alveo della contravvenzione. Secondo il comma 1-quinquies dello stesso articolo, chi procede autonomamente alla rimessione in pristino prima della sentenza di condanna estingue il reato paesaggistico, configurando un vero e proprio ravvedimento operoso. Ma l’estinzione del reato paesaggistico non produce automaticamente l’estinzione del reato di abuso edilizio eventualmente concorrente: per quest’ultimo l’unico percorso è l’accertamento di conformità urbanistica, che a sua volta presuppone la compatibilità paesaggistica. Una sconnessione tra i due sistemi che può generare situazioni di impasse in cui la regolarizzazione parziale non basta a risolvere l’esposizione complessiva del professionista.
È uno dei punti di maggiore incertezza nella pratica professionale, e anche uno di quelli su cui la giurisprudenza ha costruito nel tempo posizioni sempre più nette a carico dei tecnici. Il dato di partenza è che i reati previsti dagli articoli 169 e 181 del Codice dei Beni Culturali sono reati propri in senso lato: possono essere commessi da chiunque compia materialmente la condotta vietata, ma la responsabilità non si esaurisce nel committente o nell’esecutore materiale. Per il progettista, la responsabilità penale nasce nel momento in cui ha predisposto elaborati tecnici per un intervento soggetto ad autorizzazione paesaggistica o autorizzazione ministeriale senza verificare che il titolo necessario fosse stato acquisito prima dell’avvio dei lavori – o, peggio, sapendo che non lo era. In questo caso la giurisprudenza riconduce la sua posizione alla figura del concorrente nel reato, in quanto il progetto è il contributo causale indispensabile alla realizzazione dell’abuso.
Il direttore dei lavori si trova in una posizione ancora più esposta, perché la sua funzione implica una posizione di garanzia: egli è tenuto per legge a sorvegliare l’esecuzione dell’opera e a segnalare le difformità rispetto al progetto autorizzato. Sul piano amministrativo, le sanzioni pecuniarie o l’obbligo di rimessione in pristino ricadono tipicamente sul proprietario o possessore del bene, ma ciò non esclude azioni di rivalsa nei confronti del professionista che abbia concorso all’abuso con la propria attività.
La relazione paesaggistica è il documento tecnico centrale del procedimento di autorizzazione previsto dall’articolo 146 del Codice, e il suo contenuto minimo è stato definito dal DPCM 12 dicembre 2005, integrato poi nelle indicazioni operative del DPR 31/2017 per il procedimento semplificato. Ma la vera sfida non è rispettare la forma, bensì costruire un documento che regga a un controllo di merito.
Il punto critico è proprio il percorso argomentativo: poiché il giudizio paesaggistico non è di conformità ma di compatibilità, la relazione non può limitarsi a descrivere l’intervento e a dichiararlo “coerente con il contesto”. Deve dimostrare che il progettista ha riconosciuto i valori paesaggistici tutelati, li ha analizzati nel loro specifico carattere identitario, ha identificato i potenziali impatti dell’intervento su quegli stessi valori e ha adottato scelte progettuali motivatamente orientate a minimizzarli o a integrarsi con essi. Dal punto di vista pratico, una relazione paesaggistica robusta include almeno: una ricognizione delle fonti normative applicabili, un’analisi delle componenti percettive e morfologiche del contesto una valutazione degli impatti per componenti specifiche, e una motivazione delle scelte alternative valutate e scartate.
In urbanistica il volume è un dato quantitativo: si misurano i metri cubi edilizi secondo le norme tecniche comunali, escludendo i volumi non computabili. In ambito paesaggistico, invece, la giurisprudenza considera volume rilevante qualsiasi modifica della sagoma che occupi uno spazio prima vuoto, anche se urbanisticamente quello spazio non verrebbe conteggiato come volume. Conta la trasformazione morfologica e percettibile del territorio, non il “peso” del volume nel computo edilizio. Questa differenza ha un effetto immediato sulla sanabilità: il Decreto Salva Casa, con l’articolo 36-bis del Testo Unico dell’Edilizia, consente un accertamento di conformità semplificato anche per interventi eseguiti senza autorizzazione paesaggistica che abbiano creato superfici utili o volumi, ma il riferimento ai “volumi” va sempre letto secondo la nozione paesaggistica.
