I soggetti della sicurezza: posizioni di garanzia e responsabilità nel sistema di prevenzione

Il panorama delineato dal decreto legislativo 81/2008 non si limita a elencare formalmente ruoli e compiti, ma configura un vero e proprio sistema di prevenzione dove datore di lavoro, dirigente, preposto, responsabile del servizio di prevenzione e protezione, medico competente, rappresentante dei lavoratori e, nei cantieri temporanei o mobili, committente e coordinatori della sicurezza devono operare secondo il principio di cooperazione e coordinamento.
Il “giuridico pensiero”, ovvero la crescente incidenza delle norme e soprattutto della giurisprudenza sull’esercizio professionale, richiede ai coordinatori e ai tecnici della sicurezza una conoscenza approfondita non solo di cosa fare, ma soprattutto di come farlo secondo standard che resistano al vaglio giudiziario. La domanda che sottende l’obbligo di aggiornamento quinquennale delle 40 ore per i coordinatori non è tanto “quali norme sono cambiate” quanto “come devo dimostrare di aver operato da agente modello per prevenire eventi dannosi prevedibili ed evitabili”.

La posizione di garanzia e il principio di effettività

La posizione di garanzia rappresenta il fondamento giuridico su cui poggia l’intero sistema della responsabilità in materia di sicurezza. Si tratta di una situazione giuridica che sorge a carico di una persona fisica, con l’obbligo di agire per impedire un evento dannoso o offensivo contro beni giuridici tutelati dall’ordinamento. Chi si trova in posizione di garanzia ha il dovere di proteggere determinati beni o interessi e di impedire attivamente che si verifichino eventi dannosi.
L’art. 40 comma 2 del Codice Penale sancisce il principio dei reati omissivi impropri: non impedire un evento che si ha l’obbligo giuridico di impedire equivale a cagionarlo. Questo significa che l’omissione di condotte doverose, anche in assenza di comportamenti commissivi attivi, configura responsabilità penale. Il giudice valuta la condotta non di chi “ha fatto qualcosa di sbagliato” ma di chi “non ha fatto ciò che doveva fare” per prevenire l’evento lesivo.

La posizione di garanzia si articola in due tipologie che spesso si sommano: la posizione di protezione, dove il garante deve proteggere un determinato soggetto dalla generalità degli eventi che possono causargli danni (tipicamente il lavoratore che non ha capacità autonoma di valutare tutti i pericoli), e la posizione di controllo, dove il garante deve garantire alla generalità dei consociati eventi causati da una determinata fonte di pericolo su cui esercita dominio funzionale. Fondamentale il principio dell’effettività, codificato dall’art. 299 del D.Lgs. 81/2008: le posizioni di garanzia relative a datore di lavoro, dirigente e preposto possono essere assunte anche “di fatto”, attraverso l’esercizio costante dei poteri direttivi tipici di quelle figure. Il coordinatore per la sicurezza che, nell’ambito del montaggio o smontaggio di opere provvisionali in assenza del preposto obbligatorio, resta sul posto impartendo direttive operative dirette ai lavoratori, rischia di assumere la qualifica di preposto di fatto con tutte le relative responsabilità.

L’agente modello, il parametro della responsabilità colposa

La giurisprudenza consolidata, in particolare dopo la sentenza sul liceo Darwin di Torino e quella sulla ThyssenKrupp, ha elaborato il concetto di “agente modello” come parametro di valutazione della responsabilità colposa. L’agente modello non è l’uomo medio né il concreto soggetto agente (perché altrimenti si premierebbe l’ignoranza di chi non si pone in grado di svolgere adeguatamente l’attività), ma l’homo eiusdem professionis et condicionis: l’uomo avveduto, coscienzioso, in ragione della sua professione e condizione. Questo modello rappresenta un parametro ideale che tiene conto non solo delle competenze tecniche derivanti dalla formazione e dall’abilitazione professionale, ma anche dell’aggiornamento continuo e dell’esperienza collettiva della categoria.
La Corte d’Appello di Torino ha chiarito che tale modello impone, nel caso in cui il garante si renda conto di non essere in grado di incidere sul rischio, financo l’abbandono della funzione previa adeguata segnalazione al committente o al datore di lavoro. La Suprema Corte ha ulteriormente precisato che la posizione di garanzia obbliga ad avere o ad acquisire un sufficiente patrimonio di conoscenze idoneo ad esercitare la funzione conferita, o in alternativa a rinunciarvi. Non è possibile accettare un incarico di coordinamento della sicurezza e poi giustificare inadempimenti con la propria impreparazione: l’ignoranza non costituisce esimente ma aggravante della responsabilità.

Il datore di lavoro: soggetto centrale del sistema di prevenzione

Il datore di lavoro rappresenta il soggetto centrale del sistema prevenzionistico delineato dal D.Lgs. 81/2008, gravato da obblighi principali alcuni dei quali non delegabili. L’art. 17 individua due obblighi assolutamente non delegabili: la valutazione di tutti i rischi con conseguente redazione del Documento di Valutazione dei Rischi (DVR), e la designazione del Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione.
Nell’ambito dei cantieri temporanei o mobili, l’art. 96 comma 2 stabilisce che la citazione del Piano di Sicurezza e Coordinamento da parte di ciascun datore di lavoro delle imprese, nonché la redazione del Piano Operativo di Sicurezza, costituiscono limitatamente al singolo cantiere gli adempimenti di valutazione dei rischi. Questa disposizione chiarisce che il POS rappresenta il DVR specifico del cantiere, non un documento autonomo e separato. Altri obblighi fondamentali del datore di lavoro includono:
● la nomina del medico competente ove necessario (ad esempio per lavoratori videoterminalisti o esposti a rischi specifici che richiedono sorveglianza sanitaria)
● la fornitura dei dispositivi di protezione individuale secondo i principi di gerarchia delle misure di tutela (protezione collettiva prioritaria rispetto a quella individuale, prevenzione prioritaria rispetto a protezione)
● la formazione, informazione e addestramento dei lavoratori
● la gestione delle emergenze e del primo soccorso
● la consultazione del Rappresentante dei Lavoratori per la Sicurezza.
La delega di funzioni è ammessa dall’art. 18 per gli obblighi delegabili, ma deve rispettare requisiti formali precisi e anche in presenza di delega formalmente valida, il datore di lavoro mantiene un obbligo di vigilanza sull’efficace attuazione della delega, non potendo quindi considerarsi completamente esonerato.

Il dirigente e il preposto: figure operative della gerarchia aziendale

Il dirigente è persona che attua le direttive del datore di lavoro organizzando l’attività lavorativa e vigilando su di essa. Gli obblighi del dirigente sono condivisi con quelli del datore di lavoro in relazione alle attribuzioni e competenze conferitegli. La definizione evidenzia che non si tratta di un ruolo formale ma sostanziale: è dirigente chi di fatto esercita poteri direttivi, organizzativi e di controllo sull’attività lavorativa.
Il preposto riveste invece un ruolo di supervisione diretta più prossima ai lavoratori e la giurisprudenza ha chiarito che ha obblighi di vigilanza effettiva, non meramente formale. L’art. 19 gli attribuisce obblighi espressi attraverso verbi operativi:
● sovrintendere e vigilare sull’osservanza da parte dei singoli lavoratori degli obblighi di legge e delle disposizioni aziendali in materia di sicurezza
● verificare che utilizzino correttamente i dispositivi di protezione individuale
● segnalare tempestivamente al datore di lavoro carenze o non conformità
● interrompere l’attività in caso di pericolo grave e immediato
● frequentare i corsi di formazione specifici.
Nell’ambito dei cantieri temporanei o mobili, la figura del preposto assume rilevanza particolare. L’art. 123 stabilisce espressamente che il montaggio e lo smontaggio delle opere provvisionali devono essere eseguiti sotto la diretta sorveglianza di un preposto ai lavori. Questa disposizione non richiede una valutazione del rischio perché la regola cautelare è già stata decisa dal legislatore: il preposto è obbligatorio per quella specifica attività in quanto intrinsecamente pericolosa

Il Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione

Il Responsabile del Servizio di Prevenzione e Protezione (RSPP, non RSP come spesso erroneamente abbreviato) coordina il servizio di prevenzione e protezione dai rischi, struttura tecnica di supporto al datore di lavoro. A differenza degli altri soggetti in posizione di garanzia, l’RSPP non ha responsabilità penale diretta, salvo nei casi di dolo o colpa grave nella consulenza prestata. Questa eccezione alla regola generale si giustifica con la natura tecnico-consultiva del ruolo.
I compiti dell’RSPP sono elencati nell’art. 33:
● individuazione dei fattori di rischio e valutazione dei rischi
● individuazione delle misure di sicurezza e salubrità degli ambienti di lavoro
● elaborazione delle misure preventive e protettive e dei sistemi di controllo
● elaborazione delle procedure di sicurezza
● proposta di programmi di informazione e formazione dei lavoratori
● partecipazione alle consultazioni in materia di tutela della salute e sicurezza
● fornitura ai lavoratori delle informazioni necessarie.
Il servizio di prevenzione e protezione rappresenta quindi il braccio tecnico del datore di lavoro, fornendo competenze specialistiche che permettono di adempiere correttamente agli obblighi di valutazione dei rischi, pianificazione delle misure, definizione delle procedure. La mancata o inadeguata costituzione di questo servizio, o la mancata considerazione delle indicazioni fornite dall’RSPP, possono costituire elemento di responsabilità del datore di lavoro.

Il medico competente e la sorveglianza sanitaria

Il medico competente è il medico in possesso di titoli e requisiti formativi e professionali specifici (specializzazione in medicina del lavoro o equipollenti, docenza o abilitazione professionale specifica) che collabora con il datore di lavoro ai fini della valutazione dei rischi ed è nominato per effettuare la sorveglianza sanitaria nei casi previsti dalla normativa.
La sorveglianza sanitaria comprende: visite mediche preventive, periodiche, su richiesta del lavoratore, in occasione del cambio mansione, alla cessazione del rapporto, per verifica di idoneità alla mansione specifica. Per determinate categorie di rischi la sorveglianza sanitaria è obbligatoria, ad esempio: esposizione ad agenti chimici, biologici, fisici pericolosi, movimentazione manuale dei carichi, videoterminali oltre determinati limiti.
Il medico competente esprime giudizi di idoneità: idoneo, idoneo con prescrizioni o limitazioni, inidoneo temporaneamente, inidoneo permanentemente. Questi giudizi vincolano il datore di lavoro, che deve adeguare le mansioni o, nei casi di inidoneità permanente, trovare collocazioni alternative o procedere secondo le norme giuslavoristiche. La mancata ottemperanza ai giudizi di idoneità costituisce violazione grave con conseguenze sia penali che civili.

I lavoratori: soggetti attivi della sicurezza

Anche i lavoratori, pur essendo i principali beneficiari della tutela, sono soggetti del sistema di sicurezza gravati da obblighi specifici. L’art. 20 stabilisce che ogni lavoratore deve prendersi cura della propria salute e sicurezza e di quella delle altre persone presenti sul luogo di lavoro, su cui ricadono gli effetti delle sue azioni od omissioni, conformemente alla sua formazione, alle istruzioni e ai mezzi forniti dal datore di lavoro.
Gli obblighi dei lavoratori includono:
● contribuire all’adempimento degli obblighi previsti a tutela della salute e sicurezza
● osservare le disposizioni e istruzioni impartite
● utilizzare correttamente le attrezzature di lavoro e i dispositivi di protezione individuale segnalare immediatamente difetti o pericoli
● non rimuovere o modificare i presidi di sicurezza
● non compiere di propria iniziativa operazioni non di competenza che possono compromettere la sicurezza
● partecipare ai programmi di formazione, sottoporsi ai controlli sanitari.
La giurisprudenza, pur riconoscendo questi obblighi, ha progressivamente affermato che il sistema di sicurezza deve proteggere il lavoratore anche e soprattutto quando questi assume comportamenti imprudenti o negligenti. Il “fattore umano” deve essere considerato nella progettazione delle misure di sicurezza: essendo l’uomo un soggetto emozionale, vulnerabile, suscettibile di errore e distrazione, il sistema di prevenzione e protezione deve essere pensato per funzionare anche in presenza di comportamenti non ottimali. Sostenere che “se l’è cercata” raramente costituisce esimente per i soggetti in posizione di garanzia.

Il committente e il responsabile dei lavori nei cantieri

Il committente è il soggetto per conto del quale l’intera opera viene realizzata, indipendentemente da eventuali frazionamenti della sua realizzazione. Più precisamente, è il dominus, colui che detiene la capacità di spesa e il potere decisionale economico relativo all’opera. Può capitare che il committente (chi paga) non coincida con il beneficiario dell’opera (ad esempio genitori che finanziano la casa per i figli): in questi casi il committente ai fini del D.Lgs. 81/2008 è chi effettivamente controlla le risorse economiche.
Il committente può designare un responsabile dei lavori, soggetto incaricato di svolgere i compiti attribuiti al committente dal Titolo IV. In caso di committente costituito da società di persone, è auspicabile designare un responsabile dei lavori, altrimenti in caso di infortunio tutti i soci possono essere chiamati a rispondere.
Gli obblighi del committente o responsabile dei lavori sono significativi:
● nella fase di progettazione deve attenersi ai principi e misure generali di tutela in due momenti topici (al momento delle scelte architettoniche, tecniche e organizzative per pianificare i lavori, e all’atto della previsione della durata di realizzazione dei vari lavori o fasi)
● deve verificare l’idoneità tecnico-professionale delle imprese affidatarie, esecutrici e dei lavoratori autonomi secondo le modalità dell’Allegato XVII
● deve designare il coordinatore per la progettazione e il coordinatore per l’esecuzione quando ne ricorrano i presupposti.
Un aspetto critico riguarda la mancata informazione dei committenti privati: troppo spesso il committente non viene adeguatamente informato degli obblighi che gravano su di lui in materia di sicurezza. Il professionista che assiste il committente dovrebbe formalizzare questa informazione, possibilmente per iscritto, per tutelare sia il committente stesso che i professionisti coinvolti. In caso di incidente, il giudice verifica se il committente sia stato messo in condizione di adempiere ai propri obblighi.

L’impresa affidataria e le imprese esecutrici

L’impresa affidataria è l’impresa titolare del contratto di appalto con il committente che, nell’esecuzione dell’opera appaltata, può avvalersi di imprese subappaltatrici o di lavoratori autonomi. Nel linguaggio comune sarebbe l’impresa “appaltatrice”, ma il legislatore ha preferito “affidataria” per evitare confusioni.
Un aspetto importante: l’impresa affidataria può anche subappaltare in toto i lavori, non eseguendo materialmente alcuna lavorazione. Questo non elimina l’obbligo di designazione dei coordinatori della sicurezza, perché l’impresa affidataria mantiene comunque obblighi indelegabili: verificare le condizioni di sicurezza dei lavori affidati, garantire l’applicazione delle disposizioni e prescrizioni del Piano di Sicurezza e Coordinamento, coordinare gli interventi di cui agli articoli 95 (misure generali di tutela) e 96 (obblighi dei datori di lavoro, dirigenti, preposti). L’impresa esecutrice è l’impresa che esegue un’opera o parte di essa impegnando proprie risorse umane e materiali. Può essere l’impresa affidataria stessa quando esegue direttamente, o un’impresa subappaltatrice. La presenza di più imprese esecutrici, anche se non operano contemporaneamente, fa scattare l’obbligo di coordinamento della sicurezza: i rischi possono essere trasmessi tra fasi successive di lavoro (rischi trasmessi o interferenziali).

I coordinatori della sicurezza: ruoli e incompatibilità

I coordinatori per la sicurezza in fase di progettazione (CSP) e in fase di esecuzione (CSE) rappresentano figure specifiche dei cantieri temporanei o mobili, introdotte dalla direttiva 92/57/CEE e mantenute dal D.Lgs. 81/2008. La loro designazione è obbligatoria quando sono previste più imprese esecutrici, anche non contemporanee, salvo i casi di lavori privati non soggetti a permesso di costruire con importo inferiore a 100.000 euro (soglia rimasta invariata dal 2008 e quindi significativamente erosa dall’inflazione).
Il coordinatore opera sui rischi interferenziali tra le varie imprese e anche tra le varie fasi di lavoro di una stessa impresa, occupandosi delle varie lavorazioni che possono creare interferenze. Il coordinatore per l’esecuzione è considerato dalla giurisprudenza il soggetto più gravato e più esposto a responsabilità, perché le valutazioni dei rischi devono essere effettuate anche in seduta stante durante l’attività di alta vigilanza in cantiere.
Una incompatibilità fondamentale è sancita dall’art. 90: il coordinatore per l’esecuzione non può essere il datore di lavoro delle imprese affidatarie o esecutrici, un suo dipendente o il responsabile del servizio di prevenzione e protezione da lui designato. Per estensione interpretativa, anche il direttore tecnico nominato dall’impresa non può svolgere la funzione di CSE, pur non essendo formalmente dipendente, perché viene remunerato dall’impresa e quindi si configura comunque una posizione di conflitto di interessi.

I lavoratori autonomi: criticità operative

I lavoratori autonomi rappresentano un elemento di particolare criticità nell’attività del coordinatore per l’esecuzione. L’art. 94 stabilisce che, ai fini della sicurezza, i lavoratori autonomi che esercitano la propria attività nei cantieri si adeguano alle indicazioni fornite dal coordinatore per l’esecuzione dei lavori. Questa formulazione, apparentemente chiara, cela difficoltà operative significative.
La giurisprudenza ha chiarito che anche la presenza di un’impresa con più lavoratori autonomi configura l’obbligo di coordinamento. Ma chi è realmente lavoratore autonomo? Deve possedere un grado effettivo di autonomia nell’organizzazione della propria attività, disponendo di proprie attrezzature, definendo autonomamente modi e tempi di esecuzione, non essendo inserito nell’organizzazione aziendale con vincoli di subordinazione. Molti sedicenti lavoratori autonomi sono in realtà lavoratori subordinati mascherati. Per il coordinatore, distinguere tra lavoratore autonomo genuino e lavoratore di fatto subordinato non è sempre agevole. In caso di dubbio, la segnalazione al committente e la richiesta di chiarimenti formali tutela il coordinatore stesso. L’importante è documentare ogni passaggio: se viene dichiarato come lavoratore autonomo un soggetto che poi risulta dipendente, la responsabilità ricade su chi ha fornito le dichiarazioni mendaci, non sul coordinatore che ha operato sulla base delle informazioni ricevute.