Tuttavia, il risultato non è sempre lineare e richiede un significativo sforzo interpretativo da parte di tutti gli attori coinvolti: professionisti, pubbliche amministrazioni e magistratura. Il dialogo tra professionisti e uffici tecnici comunali diventa quindi una necessità operativa per garantire la corretta impostazione delle pratiche e la riduzione dei tempi di conclusione dei procedimenti. La norma lascia margini interpretativi significativi, e ogni comune può legittimamente adottare prassi procedurali diverse pur nel rispetto del medesimo quadro legislativo. Questa eterogeneità, se da un lato può generare disorientamento nei professionisti che operano su territori comunali diversi, dall’altro riflette la complessità di una materia che non può essere rigidamente ingessata in schemi univoci. La possibilità di consultare preventivamente gli uffici tecnici prima di presentare una pratica di sanatoria rappresenta uno strumento prezioso per evitare successivi rigetti o richieste di integrazione. Molti comuni offrono servizi di appuntamento con i tecnici comunali per esaminare preventivamente i casi complessi e individuare congiuntamente la soluzione procedurale più appropriata. Questi momenti di confronto permettono al professionista di comprendere le peculiarità interpretative dell’ente e di predisporre una documentazione completa fin dall’inizio, riducendo i tempi complessivi di istruttoria.
Le tolleranze costruttive: uno strumento ampliato ma vincolato
Una delle principali novità introdotte dal Salva Casa riguarda l’ampliamento dello spettro delle tolleranze costruttive disciplinate dall’articolo 34 bis del DPR 380/2001. Se in passato la tolleranza era limitata al 2%, ora la percentuale ammissibile varia in funzione della superficie dell’unità immobiliare, potendo arrivare fino al 6% per gli immobili di dimensioni ridotte. Questo meccanismo inversamente proporzionale riconosce implicitamente che le piccole difformità dimensionali hanno un impatto relativo maggiore negli immobili di metratura contenuta. Tuttavia, l’applicazione richiede particolare attenzione. Innanzitutto, le tolleranze costruttive possono essere certificate esclusivamente per opere eseguite durante il corso di esecuzione del titolo edilizio, non successivamente alla fine dei lavori. In caso contrario, rimane obbligatorio ricorrere alla CILA in sanatoria prevista dall’articolo 6 bis comma 5, che non è stata abrogata dal decreto. La prova dell’epoca di ultimazione dei lavori diventa quindi un elemento cruciale della documentazione da allegare alla pratica, e può essere fornita attraverso la documentazione dello stato legittimo oppure mediante dichiarazione asseverata del tecnico.
Un ulteriore aspetto di particolare rilevanza riguarda le tolleranze relative ai requisiti igienico-sanitari essenziali. Recenti pronunce della giurisprudenza amministrativa, in particolare una sentenza del TAR Lazio (ottobre 2024), hanno sollevato dubbi sull’applicabilità della tolleranza del 2% ai parametri di salubrità degli ambienti. Il ragionamento si fonda sul fatto che tali requisiti sono disciplinati da un decreto ministeriale nazionale ancora in vigore, che tutela aspetti legati alla salute degli occupanti. Sebbene si tratti di una pronuncia isolata, essa evidenzia come la materia sia ancora in evoluzione e come sia prudente attendere ulteriori orientamenti giurisprudenziali prima di trarre conclusioni definitive.
La qualificazione dell’intervento: il primo passo fondamentale
Prima di intraprendere qualsiasi percorso di sanatoria, è indispensabile qualificare correttamente la tipologia di difformità riscontrata. Il sistema normativo distingue tra difformità totali, variazioni essenziali, difformità parziali e difformità tollerabili, e a ciascuna categoria corrisponde una specifica procedura amministrativa con relative sanzioni. La qualificazione errata dell’intervento può comportare il rigetto della pratica o l’applicazione di sanzioni inadeguate, con conseguente necessità di ripresentare l’istanza secondo la procedura corretta.
Un metodo pratico per orientarsi consiste nell’immaginare di dover realizzare oggi, in regime ordinario, l’intervento oggetto di sanatoria. Quale titolo edilizio sarebbe necessario presentare? Ad esempio, un ampliamento volumetrico richiederebbe oggi un permesso di costruire, mentre modifiche interne non strutturali potrebbero ricadere in una segnalazione certificata di inizio attività. Questo ragionamento preliminare permette di orientarsi tra le diverse procedure di sanatoria previste dal Salva Casa.
Le difformità totali, disciplinate dall’articolo 31 del DPR 380/2001, riguardano interventi completamente difformi per caratteristiche tipologiche, architettoniche o planivolumetriche rispetto al titolo assentito, oppure realizzati in totale assenza di titolo. In questi casi, la procedura rimane quella tradizionale dell’articolo 36, che richiede la doppia conformità sia urbanistica che edilizia, sia al momento della presentazione della domanda che all’epoca di realizzazione dell’abuso. Questa conformità “rigida” non sempre è raggiungibile, rendendo necessario in alternativa il ricorso alla fiscalizzazione dell’abuso con il pagamento di sanzioni pecuniarie significative.
Le variazioni essenziali e il nuovo articolo 36 bis
Le variazioni essenziali sono definite dall’articolo 32 del DPR 380/2001, che rimanda alle leggi regionali per la loro puntuale individuazione. Per la Regione Lombardia, l’articolo 54 della legge regionale 12/2005 elenca le casistiche che configurano variazioni essenziali, come il mutamento della destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, l’aumento consistente della volumetria, le modifiche sostanziali dei parametri urbanistico-edilizi, o la violazione di prescrizioni del titolo edilizio. Il Salva Casa ha introdotto l’articolo 36 bis, che rappresenta una delle principali novità procedurali del decreto. Questo articolo consente di sanare le variazioni essenziali attraverso una conformità “semplificata”: è richiesta la conformità urbanistica sia al momento della presentazione della domanda che all’epoca di realizzazione dell’abuso, mentre la conformità edilizia è richiesta solo al momento della presentazione. Questa semplificazione permette, ad esempio, di sanare modifiche interne realizzate quando i regolamenti edilizi o di igiene prevedevano parametri dimensionali diversi dagli attuali. Una delle difficoltà applicative più rilevanti del Salva Casa risiede nella necessità di distinguere tra disciplina urbanistica e disciplina edilizia, distinzione che determina l’applicabilità o meno della conformità semplificata prevista dall’articolo 36 bis. La disciplina edilizia riguarda gli aspetti tecnici della costruzione: norme antisismiche, sicurezza, barriere architettoniche, prestazioni energetiche, requisiti igienico-sanitari e acustici. La disciplina urbanistica, invece, regola il rapporto dell’edificio con il territorio: strumenti di pianificazione generale e attuativa, fasce di rispetto, indici edificatori, altezze, distanze dai confini e tra fabbricati.
L’articolo 36 bis introduce anche il silenzio-assenso come modalità di conclusione del procedimento. Se l’ente non si esprime entro 45 giorni dalla presentazione della pratica completa e corretta, con il pagamento delle sanzioni dovute, la sanatoria si intende accolta. Questa previsione rappresenta un importante strumento di certezza dei tempi per il professionista e per il committente, anche se richiede la massima attenzione nella predisposizione della documentazione, poiché il silenzio-assenso si forma solo in presenza di pratiche formalmente e sostanzialmente conformi.
L’articolo 34-ter: la sanatoria delle parziali difformità ante ’77
L’introduzione dell’articolo 34-ter costituisce probabilmente l’innovazione più significativa del Salva Casa in termini di ampliamento delle possibilità di regolarizzazione. Questo articolo permette di sanare le parziali difformità realizzate come varianti in corso d’opera a titoli rilasciati prima del 24 gennaio 1977, oppure realizzate in assenza di variante durante l’esecuzione di lavori il cui titolo sia antecedente a tale data. Le linee guida ministeriali hanno chiarito che anche se i lavori si sono protratti oltre il 1977, rimane applicabile l’articolo 34ter, purché il titolo originario sia anteriore alla data spartiacque.
La procedura prevista è estremamente semplificata: si tratta di una segnalazione certificata di inizio attività ordinaria, senza necessità di accertare alcuna conformità urbanistica o edilizia. L’assenza di qualunque verifica di conformità rende questa procedura particolarmente vantaggiosa per regolarizzare situazioni che altrimenti risulterebbero insanabili. Un caso pratico frequente riguarda l’inglobamento di porzioni di vano scala all’interno di unità abitative, con conseguente aumento di superficie e volume. Se è possibile dimostrare attraverso documentazione probante che l’opera è stata realizzata in corso d’opera durante l’esecuzione di un titolo ante 1977, la sanatoria può avvenire con l’articolo 34-ter. Casi analoghi si riscontrano negli spostamenti di murature perimetrali che determinano aumenti di superficie lorda, purché non configurino variazioni essenziali per l’entità dell’incremento volumetrico.
Le parziali difformità post ’77: un’area residuale ma significativa
Tutto ciò che non può essere qualificato come difformità totale, variazione essenziale, tolleranza costruttiva o difformità ante ’77 ricade nella categoria residuale delle parziali difformità. Si tratta di un’area grigia che richiede particolare attenzione valutativa, poiché la linea di demarcazione con le variazioni essenziali non è sempre netta. Alcuni parametri possono orientare la qualificazione: ad esempio, un ampliamento volumetrico inferiore al 7,5% che rispetti tutti gli altri parametri urbanistici potrebbe essere considerato una parziale difformità anziché una variazione essenziale.
La procedura per sanare le parziali difformità post 1977 passa attraverso l’articolo 36 bis con le modalità delle variazioni essenziali, ma con una differenza sostanziale: mentre per le variazioni essenziali il titolo edilizio di riferimento è individuato normativamente (permesso di costruire o SCIA alternativa), per le parziali difformità occorre valutare caso per caso quale sarebbe oggi il titolo necessario. Questa valutazione incide direttamente sul calcolo della sanzione, poiché se l’intervento ricade tra quelli soggetti a SCIA ordinaria, potrebbe applicarsi il calcolo basato sull’aumento del valore venale dell’immobile anziché sul contributo di costruzione.
Uno degli esempi più significativi riguarda l’annessione di sottotetti senza permanenza di persone, che non computano come superficie lorda di pavimento secondo molti regolamenti edilizi comunali.
Le sanzioni pecuniarie: tra fiscalizzazione e regolarizzazione
Il sistema sanzionatorio del Salva Casa prevede diverse modalità di calcolo delle oblazioni in funzione della tipologia di difformità e della procedura di sanatoria applicata. Per le difformità totali in assenza di permesso di costruire, rimane il doppio del contributo di costruzione comprensivo di oneri e contributo sul costo di costruzione. Per le variazioni essenziali relative al permesso di costruire o SCIA alternativa, l’articolo 36 bis prevede il doppio del contributo sul costo di costruzione, con un minimo stabilito da ciascun ente. Se manca la doppia conformità edilizia, alla sanzione base si aggiunge un ulteriore 20%.
Le difformità relative a interventi soggetti a SCIA ordinaria vengono invece sanzionate con una misura proporzionale dell’aumento del valore venale dell’immobile, calcolato dall’Agenzia delle Entrate o dal responsabile del procedimento secondo criteri stabiliti dall’ente. Questa misura deve rimanere compresa tra un minimo e un massimo definiti, garantendo così proporzionalità della sanzione. Il calcolo dell’aumento del valore venale avviene per singola unità immobiliare, aspetto particolarmente rilevante negli edifici condominiali dove diverse unità possono presentare difformità differenti.
Gli articoli 33 e 34 del DPR 380/2001 disciplinano le cosiddette fiscalizzazioni, ovvero la possibilità di monetizzare difformità non eliminabili mediante demolizione. Il Salva Casa ha modificato il sistema sanzionatorio per queste fattispecie: mentre in passato sia l’articolo 33 (relativo a ristrutturazioni con opere non demolibili) che l’articolo 34 (relativo a parziali difformità non demolibili) prevedevano il doppio dell’aumento del valore venale, ora l’articolo 34 prevede il triplo. Questa differenziazione rende ancora più importante la corretta qualificazione dell’intervento, poiché l’impatto economico della sanzione può variare significativamente.
Casi complessi: condomini e difformità multiple
La gestione delle sanatorie in ambito condominiale presenta complessità aggiuntive che richiedono valutazioni caso per caso. Quando un intero edificio condominiale presenta difformità rispetto al progetto originario approvato, si pone il problema se sia necessario coinvolgere tutti i proprietari o se ciascuno possa agire autonomamente per la propria unità. La prassi più ragionevole prevede che il singolo proprietario possa presentare sanatoria per la propria unità immobiliare, limitando la documentazione alle porzioni di propria competenza, ma è opportuno valutare se le difformità interessino parti comuni dell’edificio, come le facciate o la sagoma complessiva.
Nel caso di edifici condominiali con difformità generalizzate, come balconi allungati, finestre trasformate in porte-finestre o aumenti volumetrici su alcune unità, la strategia più efficace può consistere nel presentare una pratica congiunta da parte di tutti i proprietari interessati, conferendo incarico a un unico tecnico. Questo approccio presenta vantaggi in termini di coerenza documentale e di ottimizzazione dei costi professionali. Quando le difformità riguardano esclusivamente le parti comuni, come le facciate, è l’amministratore di condominio che ha titolo alla presentazione della pratica. Diversamente, se le difformità riguardano le parti private, ciascun proprietario deve farsi carico autonomamente della regolarizzazione.
Un aspetto delicato riguarda l’applicazione delle tolleranze costruttive in ambito condominiale. Se la sagoma complessiva dell’edificio è conforme al progetto approvato, ma le singole unità presentano superfici leggermente diverse da quelle autorizzate per effetto di varianti in corso d’opera, è necessario valutare se applicare la tolleranza alla singola unità o considerare l’edificio nel suo complesso. Un approccio basato sul principio di ragionevolezza suggerisce di guardare all’edificio nella sua interezza: se alcune unità sono leggermente più grandi e altre corrispondentemente più piccole rispetto al progetto, pur rimanendo la sagoma complessiva conforme, può essere riconosciuta l’esistenza di varianti in corso d’opera sanabili, evitando disparità di trattamento tra proprietari diversi.
La determinazione dello stato legittimo rappresenta il punto di partenza per qualsiasi pratica di sanatoria o nuova edificazione, ma spesso costituisce uno degli aspetti più complessi per il professionista. Il Salva Casa ha modificato l’articolo 9-bis del DPR 380/2001, ma si tratta di un argomento talmente articolato che richiede un approfondimento specifico a sé stante, non potendo essere trattato superficialmente senza rischiare interpretazioni errate.
La complessità deriva dal fatto che lo stato legittimo non è più semplicemente il titolo originario di costruzione, ma può essere costituito dall’ultimo intervento sull’intero immobile, integrato con tutti i titoli parziali successivi. Questo sistema stratificato richiede una ricostruzione documentale che può risultare particolarmente onerosa per edifici con una lunga storia edilizia. Un aspetto pratico rilevante riguarda la necessità di distinguere tra titoli che hanno interessato l’intero immobile e titoli che hanno riguardato interventi parziali. Nel primo caso, quel titolo diventa il nuovo stato legittimo di riferimento; nel secondo caso, il titolo parziale va ad aggiungersi allo stato legittimo preesistente senza sostituirlo. Questa distinzione è fondamentale quando si deve presentare una sanatoria: se nell’archivio comunale non è presente tutta la documentazione storica, diventa responsabilità del professionista ricostruire la sequenza dei titoli edilizi attraverso ricerche d’archivio, visure catastali storiche e documentazione probatoria. La raccomandazione operativa è di affrontare ogni caso complesso relativo allo stato legittimo attraverso un confronto preliminare con il responsabile del procedimento comunale.
La fiscalizzazione rappresenta lo strumento che consente di rendere legittimo un immobile contenente abusi che non possono essere materialmente rimossi senza compromettere la stabilità dell’edificio o senza incorrere in costi manifestamente sproporzionati. Il Salva Casa ha introdotto una distinzione sanzionatoria importante tra l’articolo 33 e l’articolo 34 del DPR 380/2001, che prima applicavano entrambi il doppio dell’aumento del valore venale, mentre ora l’articolo 34 prevede il triplo. La qualificazione corretta dell’intervento diventa quindi determinante anche dal punto di vista economico. L’articolo 33 si applica ai casi di ristrutturazione edilizia con opere non conformi al progetto approvato e non demolibili, mantenendo la sanzione del doppio dell’aumento del valore venale. L’articolo 34 riguarda invece le parziali difformità dal permesso di costruire, sempre con opere non demolibili, ma con la sanzione aumentata al triplo. La differenza può risultare significativa in termini di esborso economico per il committente. Il calcolo dell’aumento del valore venale è un aspetto tecnico che merita particolare attenzione. Alcuni comuni hanno scelto di non rivolgersi all’Agenzia delle Entrate a causa delle tempistiche eccessive (150 giorni lavorativi per una stima), preferendo sviluppare criteri interni approvati dalla giunta comunale. Questo comporta che ogni ente possa avere metodologie di calcolo diverse, pur nel rispetto dei principi generali stabiliti dalla normativa. La procedura operativa richiede che la fiscalizzazione sia sempre accompagnata da una pratica edilizia di riferimento:solo il complesso formato dalla pratica edilizia più il pagamento della fiscalizzazione concorre a definire lo stato legittimo.
La CILA in sanatoria prevista dall’articolo 6-bis comma 5 del DPR 380/2001 non è stata abrogata dal Salva Casa, elemento che genera frequenti dubbi interpretativi nei professionisti. La distinzione fondamentale rispetto alle tolleranze costruttive dell’articolo 34-bis riguarda il momento temporale in cui le difformità sono state realizzate: le tolleranze si applicano esclusivamente a opere eseguite durante il corso di esecuzione del titolo edilizio, mentre la CILA in sanatoria riguarda opere realizzate successivamente alla fine dei lavori.
Un caso pratico frequente riguarda appartamenti acquistati da privati con piccole modifiche interne rispetto al progetto originario approvato alla cooperativa o al costruttore. Se è possibile dimostrare, attraverso documentazione certa (planimetrie degli impianti timbrate, corrispondenza con la cooperativa, fotografie datate), che le modifiche erano già presenti in fase di costruzione, si può attestare la tolleranza ex articolo 34-bis. Diversamente, se le modifiche sono state realizzate dal proprietario dopo l’acquisto e dopo la fine lavori dell’edificio, occorre presentare CILA in sanatoria. Il professionista deve raccogliere tutta la documentazione disponibile che possa attestare quando sono state eseguite le difformità: contratti di compravendita con eventuali dichiarazioni del venditore, documentazione fotografica storica, planimetrie tecniche degli impianti redatte in epoca, corrispondenza con l’impresa costruttrice. Solo una documentazione probante solida consente di scegliere la procedura corretta tra attestazione di tolleranza e CILA in sanatoria, evitando il rischio che l’ufficio tecnico contesti la scelta effettuata.
