Come si determina oggi lo stato legittimo di un immobile? Cosa bisogna verificare prima di attestare la legittimità di un edificio ante ’67? La fiscalizzazione degli abusi edilizi sana davvero l’irregolarità? Quali difformità rientrano nel 34-ter e quali nel 36-bis? E soprattutto: dove finiscono le semplificazioni annunciate e dove iniziano, invece, le nuove aree di incertezza interpretativa? Sono le domande che architetti e tecnici comunali si pongono da quando la legge è entrata in vigore e alle quali la norma, da sola, non sempre offre risposte univoche.
Il Salvacasa è intervenuto in un contesto già complesso con l’ambizione di semplificare. E in parte ci è riuscito: ha allargato le tolleranze costruttive, ha ridefinito il perimetro dello stato legittimo, ha trasformato le sanzioni pecuniarie da semplice conseguenza dell’abuso a titolo concorrente alla legittimazione dell’immobile. Ma ogni ampliamento normativo porta con sé nuovi margini interpretativi, e sono questi margini – diversamente letti da ufficio a ufficio, da regione a regione, da giudice a giudice – che generano l’incertezza operativa con cui i professionisti si confrontano ogni giorno.
A due anni dall’entrata in vigore, la giurisprudenza ha cominciato a sedimentare i primi principi applicativi, ma molti nodi restano aperti. Il TAR Lombardia si è espresso su alcuni punti del 9-bis, il Consiglio di Stato ha prodotto sentenze che riformulano certezze consolidate, e l’Adunanza Plenaria del 2024 ha dettato principi di diritto vincolanti sul calcolo delle sanzioni degli articoli 33 e 34. Conoscere queste pronunce è il presupposto per scegliere correttamente quale istituto applicare e come documentare la pratica senza rischiare che venga rigettata o contestata.
Lo stato legittimo: la “carta d’identità” dell’immobile
Il punto di partenza di qualsiasi operazione sul costruito è l’articolo 9-bis del DPR 380/2001, che definisce lo stato legittimo dell’immobile. Non si tratta di un certificato rilasciato dall’amministrazione, né di una dichiarazione automatica: è un’attestazione tecnica che il professionista redige sulla base di una ricostruzione documentale precisa, che include titoli abilitativi, eventuali sanatorie, interventi successivi sull’intero immobile o su singole unità e, novità del Salvacasa, anche le tolleranze costruttive riconosciute ai sensi del 34-bis.
La modifica apparentemente più sottile introdotta dal decreto – la sostituzione della congiunzione “e” con “o” nella definizione dello stato legittimo – ha in realtà implicazioni molto concrete: consente di attestare la legittimità facendo riferimento alternativamente al titolo originario o all’ultimo intervento edilizio che ha interessato l’immobile, senza la necessità di ricostruire l’intera catena documentale. Ma questa semplificazione non è illimitata. La giurisprudenza ha chiarito che il beneficio opera solo laddove l’amministrazione, in sede di rilascio del titolo più recente, abbia verificato esplicitamente la legittimità dei titoli pregressi. Cosa significa concretamente questa condizione nel contesto delle SCIA è una delle questioni ancora aperte, su cui le prassi comunali divergono significativamente.
Il nodo degli immobili storici e degli archivi incompleti
Uno degli scenari più frequenti nella pratica professionale è quello dell’immobile datato per il quale non è possibile reperire tutta la documentazione originaria. Il Salvacasa ha introdotto strumenti per affrontare questi casi, consentendo di ricorrere a documentazione alternativa per ricostruire la consistenza dell’immobile in un’epoca determinata. Ma anche qui le insidie non mancano. La mera rappresentazione di uno stato di fatto all’interno di un titolo successivo non equivale, per la giurisprudenza, a una regolarizzazione implicita. Il Consiglio di Stato ha ribadito questo principio in pronunce recenti: il fatto che un’opera sia stata raffigurata nelle tavole allegate a una SCIA o a un permesso di costruire, senza che l’amministrazione abbia esplicitamente verificato la corrispondenza con lo stato autorizzato, non genera legittimo affidamento. La distinzione tra ciò che è stato rappresentato e ciò che è stato assentito è un confine sottile, ma la giurisprudenza lo presidia con rigore. Come costruire correttamente il fascicolo documentale in questi casi – e come valutare il peso probatorio delle singole fonti – è una delle competenze operative che il percorso formativo sviluppa con esempi concreti.
Fiscalizzazione: cosa cambia con il Salvacasa
Prima del Salvacasa, le sanzioni pecuniarie previste dagli articoli 33 e 34 del DPR 380/2001 rappresentavano una conseguenza dell’abuso edilizio, ma non incidevano sullo stato legittimo dell’immobile. Con la riforma, queste sanzioni – pagate in seguito a un procedimento correttamente istruito – concorrono a determinare la legittimità dell’edificio, aprendo formalmente alla cosiddetta “fiscalizzazione” come strumento di regolarizzazione.
È una novità di portata significativa, che ha creato aspettative, e qualche malinteso, sulla reale portata dell’istituto. La prima distinzione è che la fiscalizzazione non sana: l’immobile conserva una porzione non conforme dal punto di vista urbanistico, e questa condizione ha conseguenze precise sulla possibilità di eseguire interventi successivi o di accedere a determinati bonus fiscali. La sanzione è sostitutiva della demolizione, non sostitutiva della sanatoria. L’altra distinzione, introdotta proprio dal Salvacasa, riguarda i nuovi criteri di calcolo della sanzione, che variano sensibilmente a seconda che si applichi l’articolo 33 o l’articolo 34. Una differenza che impone al professionista di qualificare correttamente l’abuso prima ancora di avviare qualsiasi procedura: sbagliare l’inquadramento significa sbagliare l’articolo da applicare, il calcolo della sanzione e, potenzialmente, l’esito dell’intera pratica.
La distinzione tra 33 e 34: dove si nasconde la difficoltà
Mentre l’articolo 33 disciplina gli abusi di maggiore rilievo (per i quali si imporrebbe la demolizione, se non fosse tecnicamente impossibile senza danno per la porzione legittima), l’articolo 34 entra in gioco per le cosiddette parziali difformità. Ma come si quantifica un “abuso minore”? Il Testo Unico dell’Edilizia non fornisce una definizione esplicita di “parziale difformità”, delegando la qualificazione a un delicato incastro normativo con l’articolo 32 del DPR e con le normative regionali attuative. Il problema è che il confine tra queste categorie non è sempre nitido. Il problema è che il confine tra queste categorie non è sempre nitido.
La giurisprudenza ha avvertito che la valutazione non può essere “atomistica”: non si può scomporre l’intervento abusivo in micro-parti per classificare ciascuna separatamente e scegliere la categoria più favorevole. L’abuso va valutato nel suo complesso, tenendo conto dell’impatto sull’immobile nel suo insieme. Questa impostazione, confermata da TAR e Consiglio di Stato, ha conseguenze pratiche rilevanti: opere che sembrano sanabili con una SCIA o una CILA in sanatoria potrebbero non esserlo se inserite nel contesto di un intervento complessivamente irregolare. Sapere dove cade questo confine, e come documentare la scelta dell’istituto applicato, è il lavoro che distingue una pratica solida da una esposta a rigetto o contenzioso.
Il 34-ter, il 36-bis e i nuovi orizzonti applicativi
Il Salvacasa ha introdotto o potenziato anche istituti specificamente dedicati alle difformità più risalenti e a certe categorie di interventi. L’articolo 34-ter riguarda le difformità realizzate in epoca storica o comunque in vigenza di normative antecedenti alle riforme strutturali degli anni ’70, e rappresenta uno strumento particolarmente rilevante per il patrimonio edilizio italiano più datato, che su queste irregolarità si è costruito in decenni di prassi eterogenee. L’articolo 36-bis, invece, introduce una procedura semplificata di accertamento di conformità per alcune categorie di difformità formali o di minore rilevanza, con un doppio binario di valutazione – urbanistico e paesaggistico – che apre scenari nuovi ma ancora in larga parte da esplorare. Entrambi questi istituti hanno una portata applicativa che la giurisprudenza sta ancora definendo: le prime sentenze significative sono arrivate, ma molte questioni interpretative rimangono aperte, soprattutto nelle Regioni che non hanno ancora adottato normative attuative specifiche. Come orientarsi in questo panorama frammentato, quali condizioni devono essere soddisfatte per accedere a ciascuno strumento, e come gestire i casi in cui la stessa irregolarità potrebbe teoricamente rientrare in più istituti alternativi, sono le domande per le quali non esiste ancora una risposta univoca reperibile su una circolare ministeriale.
Il filo che attraversa tutta la disciplina del Salvacasa è uno: la norma fissa i perimetri, ma l’applicazione concreta richiede un metodo. Un metodo per ricostruire lo stato legittimo quando la documentazione è incompleta. Un metodo per qualificare correttamente l’abuso e scegliere l’istituto applicabile. Un metodo per calcolare la sanzione nel rispetto dei principi fissati dall’Adunanza Plenaria. Un metodo per costruire un fascicolo che regga a un’istruttoria comunale rigorosa, o a un eventuale contenzioso.
Questo metodo non si acquisisce leggendo il testo della legge, né consultando le linee guida ministeriali – utili, ma non esaustive e non vincolanti. Si costruisce attraverso la conoscenza della giurisprudenza più significativa, l’analisi di casi pratici reali e il confronto tra la prospettiva del libero professionista e quella del tecnico della pubblica amministrazione. È esattamente questo il terreno su cui un percorso formativo che unisce competenza tecnica, lettura critica delle sentenze ed esempi tratti dalla pratica quotidiana degli uffici comunali può fare la differenza tra chi applica la norma in modo meccanico e chi la governa con consapevolezza.
