L’aspettativa di una semplificazione radicale si è scontrata con la complessità intrinseca della materia e con un tessuto normativo stratificato nel tempo, generando nuove zone d’ombra interpretative. Per i professionisti dell’architettura e dell’ingegneria, questo scenario impone un approccio metodologico rigoroso, fondato su una documentazione accurata, su una qualificazione tecnico-giuridica precisa degli interventi e degli abusi, e sulla consapevolezza delle responsabilità connesse alle dichiarazioni e alle asseverazioni.
Una delle novità più significative introdotte dal Salva Casa riguarda la revisione dello stato legittimo degli immobili. L’articolo 9-bis del Testo Unico stabilisce che lo stato legittimo è quello determinato dal titolo che ha previsto la costruzione o che l’ha legittimata, oppure dal titolo che ha disciplinato l’ultimo intervento edilizio, purché nell’istruttoria sia stata svolta e documentata una verifica sulla legittimità dei titoli progressi. Questa formulazione, apparentemente esemplificativa, nasconde in realtà una complessità interpretativa.
Le linee guida ministeriali hanno tentato di chiarire che la verifica possa essere anche implicita, ovvero se il privato ha posto l’amministrazione nelle condizioni di effettuarla e quest’ultima non l’ha fatta, vale come se fosse stata eseguita. Tuttavia, i tribunali amministrativi hanno respinto questa interpretazione, richiedendo una verifica effettiva e documentata della coerenza dello stato di fatto con la catena dei titoli abilitativi. Si sta quindi delineando una dicotomia tra uno “stato legittimo formale”, fondato sui titoli abilitativi edilizi e sufficiente ai fini della commerciabilità, e uno “stato legittimo sostanziale”, basato sulla conformità alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente.
Le tolleranze costruttive: nuove soglie e questioni applicative
Il decreto ha ampliato significativamente lo spettro delle tolleranze costruttive attraverso l’articolo 34-bis, introducendo percentuali graduate che vanno dal 2% al 6% in funzione della superficie dell’immobile, con uno spartiacque temporale fissato al 24 maggio 2024. Per gli interventi realizzati dopo tale data, resta applicabile solo la tolleranza del 2%, mentre per quelli precedenti si applicano le nuove soglie maggiorate.
La questione più delicata riguarda l’applicabilità delle tolleranze ai requisiti igienico-sanitari e alle distanze. Il comma 1-ter dell’articolo 34-bis prevede espressamente che gli scostamenti del 2% valgano anche per le misure minime in materia di distanze e requisiti igienico-sanitari. Questa previsione, inserita in sede di conversione del decreto, ha risposto alle perplessità emerse dalla giurisprudenza della Corte di Cassazione, che tradizionalmente considerava intangibili le norme sulle distanze minime. Tuttavia, una recente sentenza del TAR Lazio ha sollevato dubbi sull’applicabilità delle tolleranze proprio in relazione ai parametri di salubrità degli ambienti, aprendo un contrasto interpretativo non ancora risolto.
L’onere di attestare la tolleranza ricade interamente sul professionista, che deve dichiarare formalmente che le difformità riscontrate rientrano nei parametri previsti dalla norma. Non si tratta di una semplice formalità: questa responsabilità professionale richiede un’accurata documentazione dell’epoca di realizzazione delle opere e della loro effettiva conformità ai limiti percentuali stabiliti dalla legge.
Le sanatorie: tra doppia conformità e conformità semplificata
Il sistema sanzionatorio e di sanatoria degli abusi edilizi è stato profondamente rimodulato. Accanto al tradizionale articolo 36, che prevede l’accertamento di conformità con doppia verifica sia al momento della realizzazione che al momento della domanda, è stato introdotto il nuovo articolo 36-bis, che disciplina una “conformità semplificata” per le variazioni essenziali e le parziali difformità. La distinzione fondamentale introdotta dal Salva Casa è quella tra conformità urbanistica e conformità edilizia. Mentre la conformità urbanistica deve essere verificata in modo rigoroso sia al momento della realizzazione che al momento della domanda, la conformità edilizia può essere valutata con maggiore flessibilità, ammettendo che le norme tecniche di dettaglio possano essere mutate nel tempo. Questo approccio riconosce implicitamente che esistono due livelli normativi distinti: uno relativo alla disciplina del territorio e uno relativo alle caratteristiche tecniche delle costruzioni.
Prima di individuare la procedura di sanatoria applicabile, il professionista deve quindi stabilire se si tratta di una totale difformità, di una variazione essenziale, di una parziale difformità o di una mera tolleranza costruttiva. Questa classificazione determina non solo la procedura da seguire, ma anche l’entità delle sanzioni amministrative e le eventuali conseguenze penali.
La questione dei condoni edilizi: un nodo irrisolto
Uno degli aspetti più critici riguarda il regime degli immobili condonati. Diverse sentenze, dalla Corte Costituzionale al Consiglio di Stato, hanno affermato che il condono edilizio non equivale alla sanatoria per accertamento di conformità e che, conseguentemente, sugli immobili condonati non sarebbero possibili ampliamenti o interventi significativi come invece è consentito sugli immobili sanati. Questa posizione giurisprudenziale crea una situazione paradossale: gli immobili condonati sono considerati in stato legittimo ai fini della commerciabilità, ma versano in una condizione di legittimità limitata dal punto di vista della disciplina urbanistica. Il decreto Salva Casa non ha affrontato esplicitamente questa questione e questa lacuna lascia i professionisti in una zona grigia, dove convivono interpretazioni contrastanti e incertezze operative. La formazione continua diventa essenziale per mantenersi aggiornati su un quadro normativo e giurisprudenziale in costante evoluzione, dove ogni sentenza può spostare gli equilibri interpretativi e dove l’incertezza resta l’unica certezza.
La fiscalizzazione dell’abuso: effetti e limiti
Il meccanismo della fiscalizzazione, previsto dagli articoli 33, 34 e 38 del Testo Unico, consente in determinate circostanze di sanare situazioni di non demolibilità mediante il pagamento di una sanzione pecuniaria. Il Salva Casa ha confermato che le fiscalizzazioni concorrono alla determinazione dello stato legittimo, ma ha anche differenziato le sanzioni: mentre l’articolo 33 prevede il doppio dell’aumento del valore venale, l’articolo 34 prevede il triplo. La questione più delicata è che la fiscalizzazione non rimuove l’abuso ma lo rende tollerabile dall’ordinamento. L’immobile fiscalizzato è commerciabile, ma le porzioni oggetto di fiscalizzazione non sono conformi allo strumento urbanistico, con la conseguenza che su tali porzioni non possono essere realizzati determinati interventi futuri. Anche qui emerge la distinzione tra legittimità formale e legittimità sostanziale: il titolo c’è, l’abuso è stato “assorbito” economicamente, ma la difformità rispetto alla disciplina conformativa permane.
Un principio consolidato dalla giurisprudenza più recente è che l’onere della prova dello stato legittimo grava sul proprietario e sul tecnico incaricato, non sull’amministrazione comunale. Il comune svolge un controllo di verifica e coerenza, ma non è tenuto a svolgere un’indagine storica illimitata d’ufficio. Le dichiarazioni sostitutive di atto di notorietà non sono sufficienti: occorre una ricostruzione documentale fondata su elementi oggettivi e verificabili.
Questo significa che il professionista deve strutturare un percorso metodologico rigoroso: ricostruzione documentale, rilievo diretto dello stato di fatto, confronto critico tra la documentazione storica e la situazione attuale, ecc.
Prospettive e criticità
A oltre un anno dall’entrata in vigore, il decreto Salva Casa si presenta come uno strumento che ha effettivamente facilitato la commerciabilità degli immobili con piccole irregolarità, ma che non ha risolto i problemi più profondi della disciplina edilizia. Le criticità interpretative ancora aperte sono numerose, come ad esempio: il confine tra verifica implicita ed effettiva dei titoli progressi, la distinzione tra tolleranza costruttiva e abuso rilevante, il regime degli immobili condonati, la portata applicativa delle fiscalizzazioni. Su questi temi la giurisprudenza sta procedendo caso per caso, senza che si sia ancora consolidato un orientamento uniforme. I tribunali amministrativi esprimono posizioni talvolta divergenti, e manca al momento un intervento definitorio delle sezioni unite della Cassazione o dell’adunanza plenaria del Consiglio di Stato. Il rischio che si profila è quello di un’applicazione disomogenea sul territorio nazionale, con comuni che adottano linee interpretative differenti e professionisti costretti a navigare in un mare di incertezza. Alcune realtà territoriali hanno tentato di darsi orientamenti applicativi condivisi, ma si tratta di iniziative ancora limitate e non coordinate a livello nazionale. L’auspicio è che il legislatore intervenga con correzioni mirate per risolvere almeno le contraddizioni più evidenti, fornendo ai professionisti e alle amministrazioni comunali strumenti normativi più chiari e univoci. Nel frattempo, la prudenza professionale e la documentazione accurata restano le migliori difese contro i rischi di contenziosi e responsabilità che questa materia inevitabilmente comporta.
Una delle questioni operative più frequenti riguarda la distinzione temporale tra questi due strumenti. L’articolo 34-bis consente di attestare le tolleranze costruttive esclusivamente per opere eseguite durante l’esecuzione del titolo edilizio, non successivamente alla dichiarazione di fine lavori. Se non è possibile dimostrare che le difformità sono state realizzate prima della chiusura della pratica edilizia originaria, la CILA in sanatoria prevista dall’articolo 6-bis comma 5 resta l’unico strumento applicabile.
Il legislatore non ha infatti abolito la CILA in sanatoria con l’introduzione delle tolleranze ampliate, proprio perché serve a coprire le modifiche post fine lavori. Nella pratica professionale, diventa quindi fondamentale acquisire e conservare documentazione che provi l’epoca di realizzazione delle opere: fotografie datate, attestazioni impiantistiche timbrate, corrispondenza con l’impresa esecutrice. In assenza di tale documentazione, anche difformità che rientrerebbero ampiamente nelle percentuali del 34-bis devono essere sanate con CILA in sanatoria, con i relativi oneri amministrativi e sanzionatori.
Il decreto Salva Casa ha introdotto la “conformità semplificata” che richiede la conformità urbanistica sia al momento della realizzazione che al momento della domanda, ma consente che la conformità edilizia sia verificata solo al momento della domanda. Questa distinzione, apparentemente teorica, ha implicazioni pratiche rilevanti sulla sanzione applicabile.
Per conformità urbanistica si intendono i parametri che incidono sulla disciplina del territorio: volumetria, superficie, destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, distanze dai confini e tra edifici. Per conformità edilizia si intendono invece le norme tecniche di dettaglio contenute nei regolamenti edilizi e di igiene: altezze interne minime, superfici aeroilluminanti, requisiti impiantistici, caratteristiche costruttive. Un esempio concreto: se nel 1980 il regolamento edilizio locale prevedeva che il primo bagno potesse essere di 3 mq e oggi richiede 4 mq, questa difformità non impedisce la sanatoria ex 36-bis perché riguarda la conformità edilizia. Tuttavia, questa mancata conformità edilizia all’epoca incide sulla lettera della sanzione da applicare, che passa dalla lettera B (solo conformità urbanistica doppia) alla lettera A (conformità urbanistica doppia più conformità edilizia solo attuale).
Il tecnico deve quindi attestare espressamente nella modulistica se sussiste la doppia conformità anche edilizia oppure solo quella urbanistica, perché da questa dichiarazione dipende il calcolo della sanzione amministrativa che il comune dovrà irrogare.
La qualificazione dell’abuso è il passaggio preliminare e decisivo da cui dipende l’intera pratica di sanatoria. Il criterio operativo suggerito è quello di chiedersi: se dovessi realizzare oggi questo stesso intervento, quale titolo edilizio presenterei? Se la risposta è “permesso di costruire”, probabilmente si tratta di totale difformità, variazione essenziale o parziale difformità rilevante. Se la risposta è “SCIA”, potrebbe trattarsi di parziale difformità sanabile con 34-ter. La legge regionale della Lombardia all’articolo 54 elenca i parametri per qualificare le variazioni essenziali: modifiche volumetriche superiori al 7,5%, modifiche dell’altezza superiori al 10%, spostamenti rispetto ai confini oltre il 5%, mutamenti di destinazione d’uso urbanisticamente rilevanti. Tutto ciò che non rientra in queste casistiche, né nelle totali difformità dell’articolo 31, può essere considerato parziale difformità.
Tuttavia, è fondamentale il confronto preventivo con il tecnico comunale perché ogni amministrazione può avere propri orientamenti applicativi. Un ampliamento volumetrico del 6% potrebbe essere considerato parziale difformità in un comune e variazione essenziale in un altro, a seconda dell’interpretazione locale dell’incidenza sui parametri urbanistici. La prassi suggerisce di documentare sempre questo confronto preventivo nella relazione tecnica, indicando gli elementi che hanno portato alla qualificazione scelta e, se possibile, citando precedenti analoghe pratiche già concluse positivamente nello stesso comune.
